麦迪逊对共和政体的理解（如代议制），客观上需要对人性有某种更为乐观的看法，他相信代议制民主不会在一个纵性自私的环境中取得成功[7]。

正是基于宪法精神，《中国的民主》白皮书提出：始终坚持人民民主专政中的‘专政，充分履行国家政权的专政职能，依法打击破坏社会主义制度、颠覆国家政权、危害国家安全和公共安全等各种犯罪行为，维护法律尊严和法律秩序，保护国家和人民利益。从国家权力体系看，全国人大根据人民的授权执掌最高国家治权，[31]行使立法权、任免权、监督权和重大事项决定权。

国家保障各少数民族的合法的权利和利益，这里的都由民主选举产生都由人民代表大会产生各民族一律平等进一步诠释了全过程的深刻意蕴。[59]具有全国影响的人大代表贿选案，参见《湖南严肃查处衡阳破坏选举案件》，载《人民日报》2013年12月29日，第2版。[57]参见陈新民：《德国公法学基础理论》，法律出版社2010年版，第90页。[50]人民民主专政的国家性质高扬了人民的主体性，人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民才是国家和社会的主人，[51]以此建构国家的根本制度、基本制度和重要制度，塑造人民当家作主的制度体系。[60]参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议通过），载《人民日报》2023年3月14日，第9版。

[78]以人权为核心的基本权利体系成为连接国家制度体系和国家权力体系的枢纽。作为宪法相关法，《选举法》历经七次修改，各项制度已经走向成熟，城市和农村已按相同人口比例选举人大代表，宪法上的选举权平等原则得到夯实。[27]尽管这种收益在当时不能兑现，但在更低的国有化成本面前，修宪者还是做出了肯定的选择。

诚然，中国将来犹有国有化农村土地的理论可能，[29]但其概率极小。[29]参见黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》，《法学研究》2014年第4期，第56页以下。不必再向政府缴纳租金或使用费。其第19条规定：被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

首先，1921年党章把消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料确立为党的长远任务。早在1956年，毛泽东就指出：早几年，在河南省一个地方要修飞机场，事先不给农民安排好，没有说清道理，就强迫人家搬家。

[12]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第645页，第680页。国家依据计划批准土地征收和划拨，被当然看作能够最大化用地效率也最符合公共利益的制度设计。对新中国土地制度稍有了解的人都清楚，禁止土地买卖或转让是20世纪50年代以后的常态。20世纪50年代设立这套体制，很大程度是在模仿苏联，旨在消灭资本主义因素，建立纯而又纯的社会主义。

他们的抉择很可能并非意识形态和理论导引的产物，而是基于便利国家大规模经济建设获得土地的急迫现实需求与稳定经济社会秩序的重大现实需求之间的权衡。[16]第三，最重要的是，宪法修改委员会的两位领导人胡乔木和彭真都认为，把农地转为国有将引起不必要的震动。1988年修宪给第4款末尾加上土地的使用权可以依照法律的规定转让。[23]恰恰相反，1982年4—8月间，包含城市土地国有化条款的宪法草稿公开征求社会意见。

在重生产、轻消费的时代背景下，农村集体自办的基础建设是以农业生产性建设为主，以农民住宅和集体公共设施建设为辅。其次，既有研究也未能解释土地条款的历史生成。

因此，征地决定实际上均依计划做出，是经济建设计划在空间上的落实。程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第169页以下。

张千帆：《公正补偿与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期，第25页以下。因此，基本建设的范围要远大于一般理解中的国家建设。2015年2月，全国人大常委会授权多地暂停实施土地管理法有关规定，展开农村集体经营性建设用地不经征收直接入市的改革试点。机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费。20世纪50年代至改革开放前，被奉为圭臬的计划征地体制正是农地非农化的国家征地原则和征地条款公共利益前提能够相契合的基础。为什么是八二宪法禁止土地转让？最可能的答案仍是现实需要。

[49]那么，原旨主义在中国宪法解释中能否有一席之地？回到本文，有人也许会质疑：前述分析是否模糊了政策、法律和宪法之间的界限，以下位法解释根本法？更重要的，原旨主义立场是否会取消现实和规范的界限，沦为替现实辩护？实际上，回顾历史不等于固执历史，原旨主义不等于保守主义。当然，随着社会和宪法变迁，这一制度对集体和农民财产权利的侵犯，以及作为其认识基础的形式化的公共利益界定方式，已日益变得过时和难以接受。

根据1953年办法和1958年办法第4条所规定的征地流程，用地单位须首先提出征地计划书，然后经两轮审批。一方面，私营企业可以成为国家征地的启动者，其用地需求也能作为国家征地的目的。

对八二宪法土地条款做原旨主义解释，非但不会阻碍转型，反而能够促进改革。[28]参见前引[26]，彭？文，第172页以下。

本文仅在必要时阐释这两次修改。八二宪法重申严禁土地交易不再出于意识形态考虑，而是为了应对农地保护的现实需要。[47]See Sotirios A. Barber ＆ James E. Fleming, Constitutional Interpretation: the Basic Questions, Oxford University Press 2007， Chapter 4.[48]参见张翔：《走出方法论的杂糅主义——读耶利内克〈主观公法权利体系〉》，《中国法律评论》2014年创刊号，第202页以下。第三，原旨主义适合中国吗？与美利坚立国两百多年来视制宪者为半人半神、奉宪法为不易之典所不同的是，短短六十多年间，中国已经历了四部宪法、四次修宪，并实现了有学者深喻的从革命宪法向改革宪法的重大转型。

[39]《农村人民公社工作条例(修正草案)》(1961年)第11条：公社管理委员会应该根据生产的需要，根据人力、物力和财力的可能，经过公社、有关生产大队和生产队的社员代表大会或者社员大会讨论决定，经过上级批准，兴办全公社范围的或者几个生产大队共同的水利建设和其他有利于农业生产的基本建设。即便如此，国有化城市土地的影响仍是巨大的、实质性的。

但是，在探索下一步的改革空间之前，有必要反思上述传统：国家为何、如何能天然代表公共利益？根据社会主义经典理论，在资源利用方面，社会主义体制优于资本主义的最核心原因在于更高的效率，即集中统一的计划比散漫混乱的市场更能实现资源的优化配置。首先，土地所有制条款确认城乡二元的土地公有制，虽然近年来饱受批评，但在长时段视角下，它可以视为一次伟大的妥协，标志着实践理性压倒理论教条，是中国土地制度的重大宪制创新。

再次，征地和土地利用条款在农地非农化的国家征地原则下具有隐秘的勾连：国家征地要满足公共利益，有赖于合理用地原则之遵守。这里的宪法规定，无疑指七八宪法第6条国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。

如1983年《城镇个人建造住宅管理办法》第4条第2款规定：城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续。三十多年过去，至少就现行土地管理制度来说，农地非农化的国家征地原则并未根本松动。[41]参见程雪阳：《也论中国土地制度的宪法秩序：与贺雪峰先生商榷》，《中国法律评论》2015年第2期，第120页以下。于是，根据经济生产计划，经由对非农建设的征地权、对农村建设用地的审批权及对城市土地的划拨权，国家实现了对城乡基本建设和土地利用的全面管控。

 彭錞，法学博士，北京大学法学院助理教授。更直接的印证是，1982年3月27日国家城市建设总局发布《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》，要求各地审查、确认城市房屋土地所有权，其中就包括私有房地产。

[20]作为回应，1982年5月4日，全国人大常委会通过新的《国家建设征用土地条例》。如上所言，六十年来，农地非农化的国家征地原则一直是中国征地制度的特点。

这种自由交易也会颠覆国家依经济计划掌控农地，造成未经政府许可、不受国家监督的农地转用。[20]见《中华人民共和国第五届全国人民代表代表大会第三次会议提案及审查意见》，第408页，第469页。